La fonction publique emploie aujourd’hui environ 5,7 à 5,8 millions d’agents en France, répartis entre la fonction publique d’État (FPE), territoriale (FPT) et hospitalière (FPH).
Comme tous les assurés, ces agents relèvent de l’Assurance maladie obligatoire. Toutefois, leurs règles de prise en charge en cas de maladie, d’arrêt de travail ou d’accident présentent des spécificités statutaires, susceptibles de générer un reste à charge ou une baisse de revenus.

La réforme de la protection sociale complémentaire (PSC) vise à renforcer cette couverture, en instaurant une participation financière obligatoire des employeurs publics, sur un modèle inspiré du secteur privé, où la complémentaire santé collective est obligatoire depuis 2016 et financée au moins à 50 % par l’employeur.

Le régime de base des agents publics

Les agents publics bénéficient du régime général de Sécurité sociale pour leurs soins de santé. L’Assurance maladie rembourse une partie des dépenses sur la base d’un tarif de référence. La part non remboursée constitue le ticket modérateur, auquel peuvent s’ajouter des dépassements d’honoraires en l’absence de complémentaire santé.

En revanche, le traitement des arrêts de travail diffère du secteur privé. Les fonctionnaires titulaires ne perçoivent pas d’indemnités journalières de la Sécurité sociale : le maintien de la rémunération est assuré directement par l’employeur public.

• en cas de maladie « classique », l’agent est placé en congé de maladie ordinaire (CMO), avec maintien de la rémunération à plein traitement puis à demi-traitement pendant une durée limitée ;
• pour les pathologies plus lourdes, le congé de longue maladie (CLM) et le congé de longue durée (CLD) permettent un maintien plus long, mais avec une rémunération qui peut être réduite ;
• le coût de ces absences est directement supporté par l’employeur public, et non par la branche maladie.

Ce cadre garantit une protection importante au début de l’arrêt, mais expose les agents à des fragilités financières en cas d’arrêts prolongés, d’invalidité ou de décès. C’est précisément le rôle de la PSC que de compléter cette protection.

Que couvre la protection sociale complémentaire ?

La PSC regroupe deux types de garanties complémentaires au régime de base :

• la santé : prise en charge du ticket modérateur, du forfait journalier hospitalier, d’une partie des soins dentaires et optiques et de certains dépassements d’honoraires, dans le cadre d’un panier minimal de garanties défini par la réglementation et conforme aux exigences des contrats responsables ;
• la prévoyance : couverture des risques d’incapacité, d’invalidité, d’inaptitude et de décès, en complément des droits statutaires, sous forme de maintien partiel de revenu, de rente ou de capital.

Dans le secteur privé, la complémentaire santé collective est obligatoire depuis le 1^er janvier 2016 et financée au moins à 50 % par l’employeur. La réforme PSC transpose ce principe à la fonction publique, tout en conservant des spécificités statutaires propres au secteur public.

Le cadre juridique de la réforme

La réforme de la PSC s’appuie principalement sur :

• la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019, qui habilite le gouvernement à redéfinir la participation des employeurs publics au financement de la PSC ;
• l’ordonnance n° 2021-175 du 17 février 2021, qui instaure un cadre commun aux trois versants de la fonction publique.

Cette ordonnance prévoit notamment :

• une participation obligatoire de l’employeur à la complémentaire santé, à hauteur d’au moins 50 % d’un montant de référence ;
• une participation minimale à la prévoyance, fixée à au moins 20 % d’un montant de référence dans la fonction publique de l’État, avec des modalités spécifiques, notamment des planchers en euros, pour la fonction publique territoriale ;
• une mise en œuvre progressive afin de tenir compte de la montée en charge financière.

Ces principes ont été précisés par plusieurs décrets, notamment :

• le décret n° 2022-633 du 22 avril 2022 pour la fonction publique de l’État, relatif au panier de soins et aux modalités de participation en santé ;
• le décret n° 2022-581 du 20 avril 2022 pour la fonction publique territoriale, fixant les garanties minimales et les montants planchers de participation en santé et en prévoyance.

Des calendriers différents selon les versants

Fonction publique de l’État (FPE)

Dans la FPE, une phase transitoire est en place depuis le 1^er janvier 2022 : les agents peuvent bénéficier d’un remboursement forfaitaire de 15 € par mois sur leur complémentaire santé individuelle.

Le nouveau régime de PSC santé se déploie entre 2025 et 2026 :

• mise en place d’un contrat collectif de complémentaire santé ;
• prise en charge d’au moins 50 % de la cotisation par l’employeur pour les agents actifs ;
• entrée en vigueur progressive selon les ministères.

Parallèlement, un dispositif collectif de prévoyance doit être mis en place ou proposé à compter de 2025, afin de couvrir les risques d’incapacité, d’invalidité et de décès. Les modalités peuvent varier selon les ministères.

Fonction publique territoriale (FPT)

Dans la FPT, les collectivités pouvaient déjà participer de manière facultative au financement de la santé ou de la prévoyance. La réforme rend désormais cette participation obligatoire, avec deux échéances principales :

• 1^er janvier 2025 : participation obligatoire à la prévoyance, pour un montant au moins égal à 7 € par mois et par agent ;
• 1^er janvier 2026 : participation obligatoire à la complémentaire santé, pour un montant au moins égal à 15 € par mois, correspondant à 50 % d’un montant de référence de 30 €.

Les collectivités peuvent recourir soit à des contrats labellisés souscrits individuellement par les agents, soit à des conventions de participation, sous forme de contrats collectifs.

Fonction publique hospitalière (FPH)

Pour la fonction publique hospitalière, le calendrier de déploiement reste incertain. L’ordonnance de 2021 prévoyait initialement une entrée en vigueur de la PSC santé au 1^er janvier 2026.

Des projets récents, notamment dans le cadre du projet de loi de financement de la Sécurité sociale pour 2026, évoquent un report possible à 2027 ou 2028. Le calendrier définitif dépendra des arbitrages parlementaires à venir.

Le coût de la réforme

La réforme de la PSC représente un engagement financier significatif pour les employeurs publics.

Sur la base d’hypothèses issues des travaux préparatoires de l’ordonnance de 2021 et d’estimations moyennes de paniers de garanties, le coût annuel du volet santé pourrait atteindre environ 1,6 milliard d’euros une fois le dispositif pleinement déployé.

Ce montant constitue un ordre de grandeur : le coût effectif dépendra des garanties retenues, du taux d’adhésion des agents et des arbitrages locaux.

Le volet prévoyance présente une logique différente. Il n’existe pas de panier standardisé : le coût dépendra de la sinistralité observée, de la structure d’âge des agents et de leurs conditions d’exercice. À ce stade, aucun chiffrage national consolidé n’est disponible.

En synthèse

• la PSC vise à renforcer la couverture santé et prévoyance des quelque 5,7 à 5,8 millions d’agents publics ;
• l’ordonnance de 2021 impose une participation minimale des employeurs publics, avec une mise en œuvre progressive selon les versants ;
• la fonction publique de l’État et la territoriale entrent progressivement dans le nouveau régime à partir de 2025 ;
• la fonction publique hospitalière reste en attente d’un calendrier définitif ;
• le coût annuel du volet santé est estimé à environ 1,6 milliard d’euros, tandis que le coût de la prévoyance dépendra des garanties retenues et de la sinistralité future.